Сфера действия
СФС-Соглашения

В соответствии со ст. 1, СФС-Соглашение применяется к санитарным и фитосанитарным мерам, которые могут прямо или косвенно повлиять на международную торговлю.
Если речь идет о мере ограничительного характера в отношении товара, который является предметом внешнеэкономических сделок, вывод о том, что такая мера, как минимум, «может» отразиться на международной торговле этим товаром, практически неизбежен. Поэтому на первый план выходит вопрос о том, является ли рассматриваемая мера «санитарной или фитосанитарной» т. е. соответствует ли она определению, установленному в п. 1 Приложения, А к соглашению. Именно ответом на этот вопрос определяется применимость СФС-Соглашения к рассматриваемой мере.
1. Определение «санитарной или фитосанитарной меры»
ПРИЛОЖЕНИЕ A
ОПРЕДЕЛЕНИЯ⁴
Санитарная или фитосанитарная мера — любая мера, применяемая:

(a) для защиты жизни или здоровья животных или растений на территории Члена ВТО от рисков, возникающих в связи с проникновением, укоренением или распространением вредителей, болезней, организмов, являющихся переносчиками болезней, или болезнетворных организмов;

(b) для защиты жизни или здоровья человека или животных на территории Члена ВТО от рисков, возникающих в связи с присутствием добавок, загрязняющих веществ, токсинов или болезнетворных организмов в пищевых продуктах, напитках или кормах;

(c) для защиты жизни или здоровья человека на территории Члена ВТО от рисков, возникающих в связи с болезнями, переносчиками которых являются животные, растения или продукция из них, или в связи с проникновением, укоренением или распространением вредителей;

(d) для предотвращения или ограничения другого ущерба на территории Члена ВТО от проникновения, укоренения или распространения вредителей.
__________________________
⁴ В контексте настоящих определений в термин «животные» включается рыба и дикая фауна; в термин «растения» — леса и дикая флора; в термин «вредители» — сорняки; в термин «загрязняющие вещества» — остатки пестицидов и лекарственных средств для ветеринарного применения, а также посторонние вещества.
Таким образом, под действие СФС-Соглашения подпадают не любые меры санитарного или фитосанитарного характера, а лишь те, что направлены*:
  • на защиту жизни или здоровья человека, животных или растений
  • только от тех рисков, которые перечислены в пунктах a), b) или c) или
  • на защиту от другого ущерба от вредителей.
* Доклад Апелляционного органа, Австралия — Яблоки, параграф 172.

Схематично это определение можно представить следующим образом:
Рисунок 1. Определение СФС-меры схематично
Отсюда можно сделать вывод, что в общем случае, в силу содержания пп. b) п. 1 Приложения A, обязательства по СФС-Соглашению распространяются, например, на меры членов ВТО, направленные на защиту от рисков, возникающих в связи с наличием токсинов в пищевых продуктах, напитках или кормах, но не токсинов в воздухе (если только такие токсины в конечном итоге не попадают в пищевые продукты, напитки или корма, а с ними — в организм человека или животных).
«Санитарная или фитосанитарная мера»
Мера, направленная на защиту здоровья человека от токсинов в пищевых продуктах
Мера, не являющаяся «санитарной или фитосанитарной мерой»
Мера, направленная на защиту здоровья человека от токсинов в воздухе
Безусловно, мера, направленная на защиту здоровья человека от токсинов в воздухе — это «санитарная мера» по общему смыслу этого термина. Однако, поскольку такая мера не направлена на защиту от какого-либо из рисков, перечисленных в п. 1 Приложения A СФС-Соглашения, она не является «санитарной или фитосанитарной мерой» по смыслу СФС-Соглашения, а потому не обязана подчиняться содержащимся в нем обязательствам (хотя может подпадать под действие иных соглашений ВТО).

По этой причине, как мы увидим ниже, меры, направленные на защиту жизни и здоровья человека от рисков, связанных с вдыханием табачного дыма или волокон асбеста, оспаривались странами-экспортерами по иным соглашениям ВТО, но не по Соглашению о применении санитарных и фитосанитарных мер.
ЕС Биотехнологическая продукция
(EC Biotech Products, DS291, DS292, DS293)
Заявители: Аргентина, Канада, США
Ответчик: ЕС
Меры, направленные на охрану окружающей среды
Часто возникает вопрос о том, входят ли в сферу действия СФС-Соглашения меры, направленные на охрану окружающей среды. Предметом спора в деле ЕС — Биотехнологическая продукция была, среди прочего, Директива Совета ЕС № 90/220/ЕЭС от 23 апреля 1990 г. «О преднамеренном выпуске в окружающую среду генетически модифицированных организмов» и пришедшая ей на смену Директива Европейского парламента и Совета ЕС № 2001/18/ЕС от 12 марта 2001 г. «О преднамеренном выпуске в окружающую среду генетически модифицированных организмов и об отмене Директивы Совета ЕС 90/220/ЕЭС».

Европейский союз, ответчик, утверждал, что СФС-Соглашение не регулирует меры по охране окружающей среды, а потому оспариваемые директивы не входят в его сферу действия в той мере, в какой они направлены, в частности, на охрану биологического разнообразия от потенциально неблагоприятного воздействия генетически модифицированных организмов.
* Доклад третейской группы, ЕС — Биотехнологическая продукция, параграфы 7.198, 7.208
Вопрос, однако, всегда заключается в том, направлена ли оспариваемая мера на защиту жизни или здоровья человека, животных или растений от рисков, перечисленных в пунктах с a по c определения СФС-меры, или на предотвращение или ограничение другого ущерба от вредителей (пункт d).
Третейская группа, соответственно, постановила: «В той мере, в какой Директивы 90/220 и 2001/18, имея своей целью охрану окружающей среды, направлены на защиту животных и растений, они не могут быть заведомо исключены из сферы действия СФС-Соглашения» и, «поскольку ущерб биоразнообразию означает ущерб живым организмам», «мера, направленная на предотвращение ущерба биоразнообразию, является мерой, направленной на защиту жизни и здоровья животных или растений от рисков, указанных в пп. a) и b) п. 1 Приложения A».
* Доклад третейской группы, ЕС — Биотехнологическая продукция, параграфы 7.207, 7.372.
Одно из ключевых свойств некоторых генетически модифицированных культур — это резистентность к гербицидам, которая позволяет сельхозпроизводителю наносить средства защиты растений, не нанося вреда самой сельскохозяйственной культуре. В споре ЕС — Биотехнологическая продукция ЕС заявлял, что выращивание резистентных к гербицидам ГМ-растений может, среди прочего, стимулировать более активное использование гербицидов, что, в свою очередь, может привести не только к увеличению их остатков в продуктах питания (в соответствии со сноской 4 к Приложению A к СФС-Соглашению такие остатки являются «загрязняющими веществами»), но и к причинению вреда здоровью сельхозработников, занимающихся нанесением гербицидов на поля.
* Доклад третейской группы, ЕС — Биотехнологическая продукция, параграф 7.354.

Как упоминалось выше, меры, направленные на защиту здоровья человека от рисков, связанных с вредными веществами, которые попадают в организм человека через дыхательный аппарат, не подпадают под действие пп. b) п. 1 Приложения A. В свою очередь, в пп. c) речь идет о рисках для здоровья человека, связанных с болезнями, переносчиками которых являются животные, растения или продукция из них, или вредителями.

Европейский союз утверждал, что меры, направленные на защиту здоровья человека от негативного воздействия гербицидов, не подпадают под действие пп. c), поскольку гербицид — это не болезнь, а генетически измененное сельхозрастение — это не вредитель.
* Доклад третейской группы, ЕС — Биотехнологическая продукция, параграф 7.353.

Третейская группа не согласилась с доводами ЕС.
ЕС Биотехнологическая продукция (DS291, DS292, DS293)
Заявители: Аргентина, Канада, США
Ответчик: ЕС
Что такое «вредитель» («вредный организм»)?
На самом деле, вопрос о том, что такое «вредитель» (или «вредный организм»; англ. pest), возникал в споре ЕС — Биотехнологическая продукция еще раньше, в рамках анализа по пп. a) определения СФС-меры, в котором речь тоже идет о рисках, связанных с вредителями, но  для здоровья животных и растений, а не человека.

Третейская группа тогда сочла, что в СФС-Соглашении под термином «вредитель» понимаются животные и растения, оказывающие разрушительное воздействие на жизнь других животных, растений или людей и угрожающие самому существованию, а также животные и растения, причиняющие иной, менее тяжкий вред, т.е. животные и растения, причиняющие вред здоровью животных, растений или людей или иной вред.
* Доклад третейской группы, ЕС — Биотехнологическая продукция, параграф 7.239.
«Таким образом, можно утверждать», заявила третейская группа, «что в СФС-Соглашении под термином "вредитель" понимается животное или растение, оказывающее разрушительное действие на других животных, растения или людей, причиняющее вред их здоровью или иной вред, или животное или растение, причиняющее беспокойство или неудобство».
* Доклад третейской группы, ЕС — Биотехнологическая продукция, параграф 7.240.
В рамках же анализа по пп. c) третейская группа заметила: «Если взаимодействие и нахождение с генно-модифицированными организмами, которые не являются пищевым продуктом и не входят в состав пищевых продуктов, вызывает у людей аллергические реакции, соответствующие генно-модифицированные организмы в контексте п. 1 Приложения A можно рассматривать в качестве "вредителей"».
* Доклад третейской группы, ЕС — Биотехнологическая продукция, параграф 7.350

Третейская группа пришла к выводу, что, поскольку, как следует из текста Директивы 2001/18, режим контроля за выпуском в окружающую среду генетически модифицированных организмов, установленный оспаривавшимися директивами, направлен, среди прочего, на предотвращение возникновения аллергических и токсических реакций у людей, работающих с соответствующими генно-модифицированными организмами, контактирующих с ними или находящихся поблизости от них, эти директивы можно рассматривать как применяющиеся для защиты жизни или здоровья человека от рисков, возникающих в связи с проникновением, распространением или укоренением вредителей, т.е. генно-модифицированных растений. Вследствие этого, директивы подпадают под действие пп. c) определения СФС-меры, в котором идет речь о защите здоровья человека от рисков, связанных с вредителями.
Дополнительная информация
* Доклад третейской группы, ЕС — Биотехнологическая продукция, параграф 7.352

Таким образом, благодаря расширительному толкованию термина «вредители» в п. 1 Приложения A СФС-Соглашения, меры, оспаривавшиеся в деле ЕС — Биотехнологическая продукция, подпали под действие СФС-Соглашения не только потому, что защищают от рисков, связанных с поступлением вредоносных веществ через пищевые продукты или корма, но и потому, что защищают от рисков, связанных с поступлением вредоносных веществ в организм человека в результате иного взаимодействия с источником риска (например, у лиц, проводящих сельскохозяйственные работы на полях генно-модифицированных культур).
ЕС — Биотехнологическая продукция (DS293)
Третейская группа уточнила: «Мы понимаем, что [соответствующие] генно-модифицированные культуры часто выращивается намеренно. Таким образом, с точки зрения сельхозпроизводителя, такая культура не будет "вредителем". Однако с точки зрения сельскохозяйственного рабочего, контактирующего с этой культурой в поле, или с точки зрения человека, проходящего мимо поля, генно-модифицированная культура может быть "вредителем", если такой человек гиперчувствителен к соответствующему аллергену».
* Доклад третейской группы, ЕС — Биотехнологическая продукция, параграф 7.350

На аргумент ЕС о том, что вредитель это обязательно живой организм, третейская группа ответила: «Хотя многие организмы, становясь неживыми, действительно утрачивают способность оказывать вредное воздействие, это происходит не всегда. В частности, нельзя утверждать, что все вредные растения сразу после их сбора перестают оказывать разрушительное или вредное воздействие на здоровье. По этой причине мы не считаем, что ГМ-растения нельзя отнести к "вредителям", если они причиняют вред здоровью людей, вступающих с ними в контакт во время их сбора, перевозки или переработки».
* Доклад третейской группы, ЕС — Биотехнологическая продукция, параграф 7.351

Ранее третейская группа обратила внимание, на то, что в Международной конвенции по карантину и защите растений (МККЗР) в редакции 1997 г. термин «вредный организм» (англ. pest) определен как «любой вид, раса или биотип растений, животных или патогенных агентов, способный вредить растениям или растительным продуктам». Однако, как отметила третейская группа, «определение, включенное в МККЗР по результатам переговоров, не является решающим фактором при уяснении значения и охвата [того же] термина «вредитель» [англ. pest] в п. 1 Приложения A СФС-Соглашения. По этой причине [третейская группа не считает], что использующееся в МККЗР определение термина "вредитель" может повлиять на вывод о том, что растения могут считаться "вредителями", даже если они не наносят вред другим растениям».
* Доклад третейской группы, ЕС — Биотехнологическая продукция, параграф 7.241
Достаточно лишь косвенной связи
Что касается возможного воздействия на здоровье человека более активного использования гербицидов, связанного с резистентностью ГМ-культур к таким гербицидам, третейская группа указала: поскольку использование гербицидов является способом контроля сорняков, «риски для здоровья человека, вызываемые [более обильным] нанесением гербицидов или использованием иных гербицидов, чем те, что использовались ранее, являются косвенным следствием проникновения, укоренения или распространения сорняков, т.е. вредителей [против которых используется гербицид]».
* Доклад третейской группы, ЕС — Биотехнологическая продукция, параграф 7.357 (выделение наше)

Таким образом, третейская группа нашла «рациональную связь между контролем за выпуском в окружающую среду резистентных к гербицидам генно-модифицированных культур и целью защиты здоровья человека от рисков, возникающих, прямо или косвенно, в связи с проникновением, распространением или укоренением сорняков».
* Доклад третейской группы, ЕС — Биотехнологическая продукция, параграф 7.359
В результате третейская группа пришла к выводу, что в той мере, в какой оспариваемые директивы направлены на предотвращение негативного воздействия на здоровье человека более активного использования гербицидов, они являются мерами, направленными на защиту жизни или здоровья человека от рисков, косвенно связанных с с проникновением, укоренением или распространением сорняков, т.е. вредителей.
* Доклад третейской группы, ЕС — Биотехнологическая продукция, параграф 7.360
Таким образом, по мнению третейской группы, по смыслу пп. c) п. 1 Приложения A СФС-Соглашения «вредителем» в разных контекстах могут выступать как сорные, так и культурные растения (последние если они, например, вызывают аллергическую реакцию у человека или животных).

Отметим, что та же третейская группа в рамках анализа по пп. b) п. 1 Приложения A СФС-Соглашения (защита жизни или здоровья человека или животных от рисков, возникающих в связи с присутствием добавок, загрязняющих веществ, токсинов или болезнетворных организмов в пищевых продуктах, напитках или кормах) отнесла гены, намеренно добавляемые в генно-модифицированные растения, которые потребляются в пищу или используются в качестве ингредиента готовых пищевых продуктов, к «добавкам», а посевной материал (т.е. семена, предназначенные не для потребления в пищу, а для высеивания) — к «пищевым продуктам». Обосновывая последний вывод, третейская группа указала, что «пищей», по ее мнению, можно считать всё, что человек или животное может потребить с целью извлечения питательной ценности. Таким образом, посевной материал можно считать «пищей», поскольку его могут случайно склевать, например, дикие птицы.
* Доклад третейской группы, ЕС — Биотехнологическая продукция, параграфы 7.2917.292, 7.301, 7.303. При этом к «добавкам» третейская группа отнесла, в частности, гены — маркеры антибиотикорезистентности, указав, что, хотя такие гены используются только в целях генной инженерии и не улучшают запах или внешний вид продукта, а равно не являются консервантом, они, тем не менее, намеренно добавляются к генно-модифицированным растениям и присутствуют в изготавливаемом из них конечном продукте.
2. СФС-меры и технические регламенты
Меры, которые направлены на защиту жизни и здоровья человека, животных или растений, но не соответствуют определению СФС-меры, могут подпадать под действие Соглашения ВТО о технических барьерах в торговле (ТБТ-Соглашение). ТБТ-Соглашением регулируются «технические регламенты» (под которыми в соглашении понимаются документы, в которых установлены обязательные требования к характеристикам товаров или соответствующим процессам и методам производства) и «стандарты» (под которыми в соглашении понимаются правила или рекомендации в отношении товаров или процессов и методов их производства, не имеющие обязательной силы).
Рисунок 2. Определение технического регламента и стандарта в ТБТ-Соглашении (англ.)
Понятно, что, если бы не существовало СФС-Соглашения, многие СФС-меры членов ВТО подпадали бы под действие ТБТ-Соглашения, поскольку в подавляющем большинстве случаев, хотя и не всегда, СФС-меры как раз и являются требованиями к характеристикам товаров или соответствующим процессам и методам производства*. Однако поскольку для СФС-мер было составлено отдельное СФС-Соглашение, пунктом 5 ст. 1 ТБТ-Соглашения СФС-меры выведены из-под сферы охвата ТБТ-Соглашения. И наоборот, в п. 4 ст. 1 СФС-Соглашения прямо указано, что содержание СФС-Соглашения не наносит ущерба правам членов ВТО по ТБТ-Соглашению в отношении мер, которые не являются СФС-мерами.
* В качестве примера меры, которая не является требованием к характеристикам товаров или процессам и методам производства, но была признана СФС-мерой, можно привести введенный в США (как было признано третейской группой, по ветеринарно-санитарным соображениям) запрет на финансирование мероприятий, необходимых для «открытия» экспорта китайской птицеводческой продукции в США. Подробности см. ниже в карточке по спору США — Птица.
Таким образом, сферы действия этих соглашений четко разведены и не пересекаются: любая мера подпадает только под одно из двух соглашений.

При этом акты, которые в правовой системе того или иного члена ВТО называются «техническим регламентом», или отдельные положения таких актов могут подпадать под действие СФС-Соглашения, а не ТБТ-Соглашения ВТО, хотя последнее и регулирует «технические регламенты».

Как упоминалось выше, в основном, меры, направленные на защиту здоровья человека от токсинов во вдыхаемом воздухе, не подпадают под действие СФС-соглашения (за исключением случаев, когда такие меры подпадают под действие пп. c) п. 1 Приложения A СФС-Соглашения).

Так, в споре между Индонезией (заявитель) и США (ответчик) о мере, направленной на борьбу с курением среди молодежи (США — Сигареты с гвоздикой, US — Clove Cigarettes, DS406), ни одна из сторон в конечном итоге не стала утверждать, что являвшийся предметом спора запрет на использование ароматизаторов, трав и специй (за исключением ментола) в сигаретах является СФС-мерой в значении, придаваемом этому термину Соглашением ВТО — хотя он, безусловно, направлен на защиту жизни и здоровья человека. Спор рассматривался в рамках ТБТ-Соглашения.

Аналогичным образом, в споре ЕС — Асбест (EC — Asbestos, DS135) введенный Францией запрет на производство, переработку, ввоз и продажу асбеста Канада оспаривала в рамках Соглашения ГАТТ и ТБТ-Соглашения. Речь о применении СФС-Соглашения не шла (асбест не является пищевым продуктом или кормом, не входит в их состав и вызывает негативные последствия для здоровья при вдыхании его волокон), хотя запрет асбеста был также направлен на защиту жизни и здоровья человека.

Однако не во всех случаях грань между мерами, подпадающими под действие ТБТ-Соглашения, и СФС-мерами является настолько определенной. Один из «пограничных случаев» — это маркировка пищевой ценности продуктов питания вообще и, в частности, так называемся «светофорная» маркировка, в которой зеленым цветом обозначаются продукты, которые (по мнению разработчика маркировки, в качестве какового обычно выступает орган власти, уполномоченный в сфере охраны здоровья человека) более всего соответствуют принципам здорового питания с точки зрения содержания, например, сахаров, насыщенных жиров, соли и энергетической ценности продукта, а красным — те, что соответствуют им менее всего. Такая маркировка, например, была разработана и действует в Великобритании.
Рисунок 3. Светофорная маркировка пищевой ценности продуктов питания, действующая в Великобритании. Указано содержание жиров и насыщенных жиров (зеленый цвет — низкий уровень), сахаров (красный цвет — высокий уровень), соли (желтый цвет — средний уровень) и энергетическая ценность (без цветовой маркировки)
В июне 2018 года проект добровольной маркировки «Светофор» стартовал и в России. По заявлению его разработчика, Роспотребнадзора, «идея маркировки продиктована обеспокоенностью Роспотребнадзора высокими темпами роста заболеваний среди населения страны, связанных с приемом пищи. […] Высокий уровень потребления сахара, насыщенных жирных кислот, соли ведет к развитию сердечно-сосудистых заболеваний, артериальной гипертонии, сахарного диабета. Для того чтобы снизить показатели потребления соли, сахара и жиров, необходимо информировать потребителя о составе продукта максимально доступным способом».
* Роспортребнадзор. О старте проекта добровольной маркировки «Светофор»
Рисунок 4. Светофорная маркировка пищевой ценности продуктов питания, действующая в России.
Однако если в Великобритании и России такая маркировка является добровольной, то, например, в Чили при превышении определенных уровней калорий и содержания некоторых веществ в продуктах питания нанесение предупреждающих знаков является обязательным.
* Закон «О пищевом составе продуктов питания и их рекламе» от 6 июля 2012 г. № 20606 (Ley 20.606, Sobre Composición Nutricional de los Alimentos y su Publicidad). Подробнее об этом законе см. Sofia Boza, Rodrigo Polanco, Macarena Espinoza. Nutritional Regulation and International Trade in APEC Economies: The New Chilean Food Labeling Law. Asian Journal of WTO and International Health Law and Policy, 2019, Vol. 14 (1): 73—113.
Рисунок 4. Маркировка пищевой ценности продуктов питания, действующая в Чили. Указано содержание сахаров, насыщенных жирных кислот, натрия и энергетическая ценность
Ряд стран, включая США и ЕС, заявляли на Комитете ВТО по техническим барьерам в торговле о том, что нормы этого закона нарушают ряд требований ТБТ-Соглашения. Эти страны, таким образом, полагают, что закон, хотя и направлен на борьбу с излишним весом, ожирением и сопутствующими им болезнями, тем не менее, не является СФС-мерой. Причина этого, вероятно, в том, что, как минимум, энергетическая ценность не является ни добавкой, ни загрязняющим веществом, ни токсином, ни болезнетворным организмом, а потому требование о нанесении предупреждающего знака о высокой калорийности продуктов питания не подпадает под пп. b) (а равно ни под какой другой подпункт) определения СФС-меры.

Является ли это единственной причиной и можно ли, с другой стороны, отнести сахар, насыщенные жиры и соль к добавкам, загрязняющим веществам или токсинам, пока до конца неясно, поскольку споров об обязательной маркировке пищевой ценности продуктов питания в ВТО не было. Отметим лишь, что, говоря о маркировке «Светофор», Роспотребнадзор замечает:
Важно понимать, что цветовая индикация «Светофор» не отражает опасность или вред продукта для здоровья. Задача — цветом показать потребителю содержание соли, сахара и жиров в продуктах питания. Таким образом, потребитель сможет осознанно решить, какие продукты можно есть практически без ограничения, а какие потреблять умеренно.
В споре ЕС — Биотехнологическая продукция третейская группа привела пример еще одной меры, которая, хотя и имеет своей целью защиту жизни и здоровья растений, по мнению третейской группы, не будет подпадать под действие СФС-Соглашения:
Мера, направленная на снижение уровня загрязнения воздуха, может применяться для защиты жизни или здоровья растений (в том смысле, что высокий уровень загрязнения воздуха может привести к тому, что определенные виды растений будут получать недостаточно солнечного света для существования и выживания), […] но она при этом не будет мерой, применяемой с одной из целей, перечисленных в п. 1 Приложения A СФС-Соглашения (поскольку она не будет применяться для защиты жизни или здоровья растений от рисков, возникающих в связи с проникновением, укоренением или распространением вредителей, болезней, организмов, являющихся переносчиками болезней, или болезнетворных организмов, или для предотвращения или ограничения другого ущерба от проникновения, укоренения или распространения вредителей).
* Доклад третейской группы, ЕС — Биотехнологическая продукция, параграф 7.210
3. Как определить цель меры?
Соответствие меры определению, приведенному в п. 1 Приложения А к СФС-Соглашению, определяется ее целью. Однако определить цель той или иной меры не всегда просто. В споре США — Птица СФС-мерой было признано законодательное установление, соответствие которого требованиям п. 1 Приложения A было неочевидно.
США Птица (US Poultry, DS392)
Заявитель: Китай
Ответчик: США

В споре США — Птица возник вопрос о том, является ли СФС-мерой статья 727 федерального закона США 2009 года «О бюджетных ассигнованиях на сельское хозяйство, развитие села, деятельность Управления по надзору в сфере пищевых продуктов и лекарственных средств и иных смежных ведомств».
Текст статьи гласил: «Никакие средства, выделяемые настоящим законом, не могут использоваться для введения или реализации правила, допускающего ввоз на территорию США птицеводческой продукции из Китайской Народной Республики».

Другими словами, компетентному органу США, Службе по надзору в сфере безопасности пищевой продукции и проведению инспекций (англ. Food Safety and Inspections Service, FSIS), запрещалось использовать бюджетные средства на проведение мероприятий (например, аудитов на территории Китая) по заявкам Китая на разрешение экспорта птицеводческой продукции в США. Как видно, в тексте самой статьи ничто не указывало на то, что она направлена на реализацию какой-либо из целей, перечисленных в пп. a) — d) п. 1 Приложения A СФС-Соглашения.
* Доклад третейской группы, США — Птица, параграф 7.107.
Однако в пояснении к статье было указано, что причиной установленного Конгрессом ограничения стали «очень серьезные опасения относительно [поступления] зараженных продуктов питания из Китая». Кроме того, сам ответчик, США, представил третейской группе ряд заявлений органов и членов Конгресса США, указывавших на то, что причиной принятия статьи 727 были опасения в отношении риска для жизни и здоровья человека, связанного с возможным импортом птицеводческой продукции из Китая. На основании этих материалов третейская группа пришла к выводу, что рассматриваемая мера применялась в целях, указанных в пп. b) п. 1 Приложения A СФС-Соглашения (т.е. для защиты жизни или здоровья человека или животных от рисков, возникающих в связи с присутствием загрязняющих веществ в пищевых продуктах или кормах).
* Доклад третейской группы, США — Птица, параграфы 7.93, 7.1107.115.

Третейская группа отметила также, что, несмотря на то, что статья 727 регулирует бюджетные ассигнования, а не вопросы в СФС-сфере, посредством ее принятия Конгресс осуществляет контроль за деятельностью органа исполнительной власти, ответственного за реализацию законодательства и иных нормативно-правовых актов в СФС-сфере.

На этих основаниях третейская группа пришла к выводу, что статья 727 подпадает под определение СФС-меры, приведенное в пп. b) п. 1 Приложения A СФС-Соглашения.
* Доклад третейской группы, США — Птица, параграфы 7.1197.120.

Стороны не подавали апелляционных жалоб на доклад третейской группы.
4. Какого рода акты могут быть признаны «СФС-мерой»?
Как и любая мера в праве ВТО, СФС-мера может быть выражена в любой форме. Апелляционный орган указывал, что
в принципе, любое действие или бездействие, относимое на члена ВТО, может быть «мерой» этого члена для целей процедуры разрешения споров
* Доклад Апелляционного органа, США — Коррозионностойкая сталь из Японии (пересмотр меры в связи с истечением срока ее действия) (United States —Corrosion-Resistant Steel Sunset Review, DS244), параграф 81
при этом
акты члена ВТО, содержащие правила или нормы, могут являться «мерой» независимо от того, как эти правила или нормы применяются в отдельно взятом случае и применяются ли вообще.
* Доклад Апелляционного органа, США — Коррозионностойкая сталь из Японии (пересмотр меры в связи с истечением срока ее действия) (United States —Corrosion-Resistant Steel Sunset Review, DS244), параграф 82
Это в равной мере относится и к актам, не носящим юридически обязательного характера:
«Мерой» может быть любой акт члена ВТО независимо от его юридической обязательности, в том числе необязательные административные руководства государственных органов.
* Доклад Апелляционного органа, США — Коррозионностойкая сталь из Японии (пересмотр меры в связи с истечением срока ее действия) (United States —Corrosion-Resistant Steel Sunset Review, DS244), параграф 85
Во втором абзаце п. 1 Приложения A приведен открытый перечень правовых форм, в которых может быть выражена СФС-мера (например, законы, постановления, иные нормативно-правовые акты), а также возможные предметы регулирования (требования к конечному продукту, процессы и методы производства и т.д.).
* Доклад Апелляционного органа, Австралия — Яблоки, параграф 175 со ссылкой на Доклад Апелляционного органа, Гватемала — Цемент I, сноска 47 к параграфу 69
ПРИЛОЖЕНИЕ A
ОПРЕДЕЛЕНИЯ
[...]

К санитарным или фитосанитарным мерам относятся все соответствующие законы, указы, подзаконные акты, требования и процедуры, включая, среди прочего, критерии, предъявляемые к конечной продукции; процессы и методы производства; процедуры тестирования, инспектирования и согласования; карантинные требования, в т.ч. требования, предъявляемые к транспортировке животных или растений или к материалам, необходимым для их выживания при транспортировке; положения о статистических методах, процедурах отбора проб и методах оценки риска; требования, предъявляемые к упаковке и маркировке, непосредственно связанные с безопасностью пищевой продукции.
В споре Россия — Свиноводческая продукция отказ органа ответчика, уполномоченного в сфере ветеринарии, разрешать импорт свиноводческой продукции, обусловленный невозможностью выполнения страной-экспортером условий ветеринарного сертификата, был признан «запретом» на ввоз, хотя никаким отдельным документом такой запрет не оформлялся.
* Об оспаривании не зафиксированных в письменной форме мер см. Cherise Valles, Vitaly Pogoretskyy, Tatiana Yanguas. Challenging Unwritten Measures in the World Trade Organization: The Need for Clear Legal Standards. Journal of International Economic Law, 2019, Vol. 22, Issue 3, pp. 459–482
Россия Свиноводческая продукция (Russia Pigs, DS475)
Заявитель: ЕС
Ответчик: Россия
Одним из требований при импорте живых свиней и их генетического материала, мяса свинины и иной свиноводческой продукции из Европейского союза (ЕС) в Российскую Федерацию (РФ) является наличие ветеринарного сертификата, подписывая который, официальный ветеринарный врач ЕС подтверждает, что импортируемая продукция соответствует требованиям, приведенным в сертификате. Одним из таких требований является свобода «административной территории» происхождения продукции от заразных болезней животных, в том числе от африканской чумы свиней (АЧС) в течение последних 3 лет. Так, по состоянию на 2014 год по условиям п. 4.3 ветеринарного сертификата на экспортируемые из Европейского союза в Российскую Федерацию мясо свинины и сырые свиные мясопродукты за такую административную территорию принимался весь Европейский союз (а, например, не отдельные государства-члены ЕС или их части), кроме острова Сардиния, который отделен от континентальной части ЕС морем и где АЧС давно перешла в эндемичную стадию.
* Аналогичное условие содержалось и в ветеринарных сертификатах на иные виды продукции свиноводства. При этом могут отличаться как номер пункта, в котором оно изложено, так и то, какая территория должна быть свободна от АЧС. Так, в некоторых сертификатах было установлено требование о свободе от АЧС лишь государства-члена ЕС, из которого происходит импортируемая продукция, а не всего ЕС.
Рисунок 5. Выдержка из ветеринарного сертификата на экспортируемые из Европейского союза в Российскую Федерацию мясо свинины и сырые свиные мясопродукты
В январе 2014 года в Литве был зарегистрирован первый на территории ЕС очаг АЧС. По факту этого события территория ЕС перестала быть свободной от АЧС «в течение последних 3 лет», а потому требования соответствующего ветеринарного сертификата не могли быть выполнены и официальный ветеринарный врач любого государства-члена ЕС, из которого происходила продукция свиноводства, не мог подписать такой сертификат.

В связи с этим в инициированном Европейским союзом споре Россия — Свиноводческая продукция возник вопрос о существовании «запрета» на импорт продукции свиноводства в Россию из всего ЕС (англ. EU-wide ban) как меры, которая может оспариваться в системе разрешения споров ВТО, и о том, является ли такой запрет конкретно СФС-мерой.

В качестве доказательств существования «запрета» ЕС представил следующие материалы:
письмо (указание) компетентного органа РФ в СФС-сфере, Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор), своим территориальным управлениям о необходимости обратить особое внимание на выполнение требований пунктов ветеринарных сертификатов, в которых идет речь о свободе территории происхождения товаров от АЧС;
письмо Министерства сельского хозяйства РФ в Генеральный директорат Еврокомиссии по здравоохранению и защите прав потребителей, в котором идет речь, среди прочего, о том, что регистрация очага АЧС в популяции диких кабанов в Литовской Республике изменяет эпизоотический статус всего ЕС;
факты возврата партий свиноводческой продукции из ЕС после 25 января 2014 года в связи с недостоверностью информации в ветеринарных сертификатах (удостоверение свободы всей территории ЕС от АЧС);
письмо Россельхознадзора в Генеральный директорат Еврокомиссии по здравоохранению и защите прав потребителей с напоминанием о том, что официальные ветеринарные врачи государств-членов ЕС должны прекратить сертификацию продукции свиноводства в связи с невыполнением требований ветеринарных сертификатов в отношении свободы от АЧС;
письмо Россельхознадзора в Генеральный директорат Еврокомиссии по здравоохранению и защите потребителя с напоминанием о том, что, де-факто, сертификация на свиноводческую продукцию из ЕС не может осуществляться.
* Доклад третейской группы, Россия — Свиноводческая продукция, параграфы 7.60—7.73
По результатам рассмотрения этих доказательств третейская группа пришла к выводу, что:
определенные действия, предпринятые Россией, представляют собой «запрет» на импорт отдельных видов свиноводческой продукции со всей территории ЕС;
все эти действия вместе взятые являются относимой на Россию «композитной мерой», которая отражает отказ России принимать к ввозу отдельные виды продукции свиноводства из ЕС.
* Доклад третейской группы, Россия — Свиноводческая продукция, параграфы 7.74, 7.83—7.84
Что касается соответствия меры определению СФС-меры в п. 1 Приложения A СФС-Соглашения, третейская группа установила, что:
одной из целей запрета является защита жизни или здоровья животных на территории России от рисков, возникающих в связи с проникновением (или повторным проникновением) и дальнейшим распространением болезни и болезнетворного организма, уже присутствующих на некоторых частях территории России (пп.&nbps;a) п.&nbps;1 Приложения&nbps;A), а также от рисков, возникающих в связи с проникновением (или повторным проникновением) и дальнейшим распространением болезнетворного и уже присутствующего на некоторых частях территории России организма в кормах (пп.&nbps;b) п.&nbps;1 Приложения&nbps;A);
* Доклад третейской группы, Россия — Свиноводческая продукция, параграф 7.211
в контексте второго абзаца п.&nbps;1 Приложения&nbps;A «запрет» (т.е. действия России по обеспечению соблюдения существовавших на момент спора формулировок ветеринарных сертификатов) можно рассматривать в качестве «требования», выраженного в негативной форме (требование об отсутствии АЧС на административной территории происхождения товаров), или в качестве «процедуры» по проверке и обеспечению соблюдения СФС-требований, изложенных в ветеринарных сертификатах.
* Доклад третейской группы, Россия — Свиноводческая продукция, параграфы 7.217-7.218
На основании этих выводов третейская группа заключила, что запрет на импорт свиноводческой продукции из всего ЕС является СФС-мерой.
* Доклад третейской группы, Россия — Свиноводческая продукция, параграф 7.220
Резюме
1
«Мерой», подпадающей под действие соглашений ВТО, может быть любое действие или бездействие члена ВТО, любые правила, нормы и руководства независимо от их юридической обязательности и от того, применяются они на практике или нет.
2
СФС-Соглашение действует в отношении только тех санитарных, ветеринарных и фитосанитарных мер, которые соответствуют определению, приведенному в Приложении A Соглашения.
3
Чтобы мера подпадала под действие СФС-Соглашения, она должна быть направлена на одну или несколько целей, указанных в подпунктах a) — d) пункта 1 Приложения А, т.е. защиту жизни или здоровья человека, животных или растений от одного или нескольких из указанных там же источников рисков или от иного ущерба от вредителей.
4
Меры, направленные на защиту здоровья человека от рисков, вызываемых добавками, токсинами, загрязняющими веществами (пп. b) п. 1 Приложения A) в общем случае не подпадают под действие СФС-Соглашения, если такие добавки, токсины, загрязняющие вещества не поступают в организм с пищевыми продуктами, напитками или кормами. Типичным примером являются токсины, поступающие с вдыхаемым воздухом в легкие: сигаретный дым, асбестовые волокна и т.д.
5
Третейская группа в споре ЕС — Биотехнологическая продукция пришла к выводу, что меры, направленные на защиту человека от возможного возникновения непищевой аллергии, вызванной генно-модифицированными культурами, подпадают под действие пп. c) п. 1 Приложения A, поскольку культуры, вызывающие такую аллергическую реакцию, могут считаться «вредителями».

Меры, направленные на защиту жизни и здоровья сельскохозяйственных работников от возможных негативных последствий более обильного нанесения гербицидов на поля резистентных к гербицидам ГМ-культур, также подпадают под действие пп. c), поскольку соответствующие риски для здоровья человека являются косвенным следствием проникновения, укоренения или распространения сорняков, т.е. вредителей.
6
Та же третейская группа заключила, что гены, намеренно добавляемые в генно-модифицированные растения, которые потребляются в пищу или используются в качестве ингредиента готовых пищевых продуктов, могут рассматриваться в качестве «добавок» в контексте пп. b) п. 1 Приложения A.
Контакты
По всем вопросам обращайтесь по адресу info@rovnov.com или через форму ниже
© Ю.Е. Ровнов 2020
Made on
Tilda