Научное обоснование

Изначально при разработке СФС-Соглашения речь о необходимости научного обоснования вводимых СФС-мер не шла. Основной упор делался на гармонизацию национальных требований в этой сфере на основе международных стандартов, поскольку именно этот путь представлялся наиболее экономически эффективным способом препятствования протекционизму на национальном уровне.

Однако в ходе переговоров делегаты поняли, что полная ориентация на международные стандарты является недостижимой целью, поскольку, во-первых, в некоторых случаях государства стремятся обеспечить себе более высокий уровень защиты, чем обеспечивают международные стандарты, а во-вторых, стандарты существуют не по всем вопросам. Так вектор переговоров сместился в сторону научного обоснования вводимых требований и ограничений.
* Boris Rigot. The Purpose of the WTO Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures (SPS). The European Journal of International Law, Vol. 24, No. 2, at 507-508.
В окончательном тексте соглашения обязательства, касающиеся научного обоснования СФС-мер, получили центральное место. О них, в частности, идет речь в статье 2 «Основные права и обязанности»:
Статья 2
Основные права и обязанности
[...]
2
Члены ВТО обеспечивают, чтобы любая санитарная или фитосанитарная мера применялась только в степени, необходимой для защиты жизни или здоровья человека, животных или растений, была основана на научных принципах и не сохранялась в силе без достаточных научных данных за исключением случаев, предусмотренных в пункте 7 статьи 5.
[...]
По сути, самым простым способом выполнить это требование является приведение меры в полное соответствие с международным стандартом, поскольку в силу п. 2 ст. 3 СФС-Соглашения презюмируется (т.е. предполагается), что меры, полностью соответствующие международным стандартам, руководствам или рекомендациям, не противоречат соответствующим положениям СФС-Соглашения и ГАТТ (см. раздел «Гармонизация на основе международных стандартов»).

Теоретически у заявителя, оспаривающего меру, соответствующую международному стандарту, остается возможность опровергнуть презумпцию ее соответствия остальным положениям СФС-Соглашения, но сделать это в реальности будет весьма непросто в том числе потому, что международные стандарты принимаются по результатам научных исследований, то есть, как минимум формально, основаны на научных принципах. На практике опровергнуть такую презумпцию, скорее всего, возможно, только доказав, что действующий международный стандарт, на котором основана мера, не отражает современное состояние научного знания: например, новые научные данные говорят о меньшей, чем это считалось ранее, опасности того или иного вещества для здоровья человека.
В общем же случае заявителю, оспаривающему соответствие СФС-меры требованиям п. 2 ст. 2, необходимо доказать, что мера не основана на научных принципах или сохраняется в силе без достаточных научных данных. Апелляционный орган указал:
«Достаточность» [научных данных] означает существование достаточной связи между двумя элементами — в данном случае СФС-мерой и научными данными
* Доклад Апелляционного органа, Япония — Сельскохозяйственная продукция II, параграф 73.
при этом
сформулированное в п. 2 ст. 2 обязательство не сохранять в силе СФС-меру без достаточных научных данных требует наличия рациональной или объективной связи между СФС-мерой и научными данными. Существование [такой связи] определяется индивидуально в каждом конкретном случае и зависит от конкретных обстоятельств дела, в том числе характеристик оспариваемой меры, а также качества и объема научных данных.
* Доклад Апелляционного органа, Япония — Сельскохозяйственная продукция II, параграф 84.
Япония Яблоки (Japan Apples, DS245)
Заявитель: США
Ответчик: Япония
В споре Япония — Яблоки заявитель (США) оспаривал карантинные ограничения, введенные Японией на импортируемые из США яблоки в связи с угрозой заноса бактериального ожога. Ограничения распространялись и на яблоки, не имевшие признаков заболевания.

США отрицали само существование риска того, что зрелые яблоки без симптомов бактериального ожога могут стать причиной заноса этой болезни плодовых культур на территорию Японии. Последняя, наоборот, утверждала, что даже зрелые бессимптомные яблоки могут, среди прочего, нести скрытую инфекцию, а потому представлять собой угрозу.
* Доклад третейской группы, Япония – Яблоки, параграф 8.104.

Третейская группа указала, что «научные данные […] должны подтверждать существование рассматриваемого риска».
* Доклад третейской группы, Япония – Яблоки, параграф 8.104.

Позднее третейская группа в том же составе, рассматривавшая спор о выполнении Японией рекомендаций доклада исходной третейской группы по этому спору, заявила:

Чтобы научные данные служили достаточным обоснованием для меры, нам представляется логичным, чтобы таких научных данных было также достаточно для демонстрации существования [самого] риска, на защиту от которого направлена мера. Поэтому представляется разумным рассмотреть степень связи между научными данными и риском, существование которого, по утверждению [ответчика], вытекает из этих данных.
* Доклад третейской группы, Япония – Яблоки (спор об имплементации по п. 5 ст. 21 — США), параграф 8.45.
Поскольку научные данные, как и любая информация, зачастую могут толковаться неоднозначно, возникает вопрос о том, как третейская группа должна оценивать легальность СФС-меры, которая основана на одном из возможных толкований, с которым, между тем, не согласна сама третейская группа или часть привлеченных ей экспертов.

Апелляционный орган в этом случае оставляет выбор за национальными властями государства, которое ввело меру, и предостерегает третейские группы от навязывания членам ВТО собственных научных взглядов или научных взглядов кого-либо из привлеченных экспертов. С другой стороны, Апелляционный орган подчеркивает, что научные данные в любом случае должны оставаться «научными», т.е. полученными с помощью строгих научных методов:
Представленные [научные] данные должны характеризоваться «научной и методологической строгостью, необходимой для признания их авторитетной наукой». Таким образом, «хотя [выраженные в представленных доказательствах научные взгляды] не обязательно должны разделяться широким научным сообществом, они, тем не менее, должны признаваться научными по стандартам соответствующего научного сообщества».
* Доклад Апелляционного органа, Индия — Сельскохозяйственная продукция, параграф 5.28 со ссылкой на Доклады Апелляционного органа, США/Канада — Продолжение приостановления уступок, параграф 591.
Это, однако, не означает, что третейская группа должна самоустраниться от оценки достаточности научных данных и безоговорочно принять позицию ответчика (т.е. члена ВТО, который ввел оспариваемую меру) по этому вопросу. По словам Апелляционного органа, такой подход противоречил бы обязанности третейской группы провести объективную оценку обстоятельств дела, как того требует статья 11 Договоренности о правилах и процедурах разрешения споров.
Япония Яблоки (Japan Apples, DS245)
Заявитель: США
Ответчик: Япония
В споре Япония — Яблоки третейская группа пришла к выводу, что проникновение, укоренение или распространение в Японии бактериального ожога плодовых культур через зрелые яблоки без симптомов заражения этой болезнью не является вероятным событием, в связи с чем заключила, что оспаривавшаяся мера Японии (в т. ч., например, запрет на импорт бессимптомных яблок из тех садов США, в которых был обнаружен бактериальный ожог, а также из садов, в которых есть растения, являющиеся хозяевами бактериального ожога, даже если их заражения бактериальным ожогом не выявлено) «явно непропорциональна риску, выявленному на основании имеющихся научных данных», а потому «между мерой и соответствующими научными данными отсутствует "рациональная или объективная связь"», в связи с чем мера, в противоречие с требованиями п. 2 ст. 2 СФС-Соглашения, сохраняется в силе без достаточных научных данных.
* Доклад Апелляционного органа, Япония — Яблоки, параграф 163 со ссылками на доклад третейской группы, Япония — Яблоки, параграфы 8.176, 8.198, 8.199.

Рисунок 1. Яблоко пораженное бактериальным ожогом (фото Е.Ю. Шнейдер, ВНИИКР)
Япония оспаривала этот вывод, утверждая, что третейская группа ошибочно истолковала требования п. 2 ст. 2. По мнению Японии, при оценке достаточности научных данных третейская группа должна была дать члену ВТО, который ввел меру, «некоторую степень свободы» в вопросе выбора, взвешивания и оценки таких данных и ориентироваться не на мнения привлеченных ей экспертов о достаточности данных, а на подход самой Японии, который, по ее словам, отражал «исторические факты перемещения бактерии через океан», стремительное развитие международной торговли и стал следствием «того факта, что пути […] передачи бактерии, несмотря на ряд попыток выявить их, до сих пор неизвестны».
* Доклад Апелляционного органа, Япония — Яблоки, параграф 161
Апелляционный орган отверг доводы Японии, указав, что «не [может] согласиться с утверждением, что при анализе и оценке научных данных в рамках п. 2 ст. 2 третейская группа обязана отдавать приоритет подходу импортирующего члена ВТО к научным данным и риску». Устанавливая факты по делу, третейские группы обладают «некоторой свободой усмотрения при определении ценности и веса [представленных] доказательств».
* Доклад Апелляционного органа, Япония — Яблоки, параграфы 166167
Заявляя о нарушении ответчиком п. 2 ст. 2 в связи с полным отсутствием научных данных в обоснование меры ответчика, заявитель может столкнуться со сложностями представления доказательств такого отсутствия — а именно на заявителе лежит бремя представления доказательств prima facie в подтверждение его утверждения о нарушении ответчиком требований п. 2 ст. 2.
* Напомним, что доказательствами prima facie называются доказательства такого объема и свойства, которых — в отсутствие их опровержения ответчиком — будет достаточно для вынесения решения в пользу заявителя.
Действительно, в то время как способ доказать наличие научных данных понятен (нужно просто представить соответствующие данные; достаточно ли их для выполнения требования п. 2 ст. 2 — вопрос отдельный), доказать полное отсутствие таких данных — как и вообще отсутствие чего-либо — задача не столь тривиальная. Апелляционный орган нашел выход из этой проблемы, предложив заявителю обратиться к ответчику с запросом о представлении таких данных. Непредставление ответчиком таких данных в ответ на запрос заявителя и будет, по словам Апелляционного органа, являться доказательством prima facie их отсутствия. Кроме того, заявитель может доказать отсутствие научных данных на основании мнений экспертов.
Япония Сельскохозяйственная продукция II
(Japan — Agricultural Products II, DS76)
Заявитель: США
Ответчик: Япония

Рисунок 2. Баллоны с бромметилом (фото: USDA)
Вопрос о способе доказывания заявителем отсутствия научных данных в обоснование меры ответчика встал в споре Япония — Сельскохозяйственная продукция II. Третейская группа пришла к выводу, что США, выступавшие заявителем по делу, не представили достаточных доказательств prima facie того, что в отношении ряда товаров оспариваемая мера (требование о проведении отдельных испытаний инсектицидной эффективности обработки бромметилом для каждого сорта того или иного импортируемого фрукта) сохранялась в силе без достаточных научных данных.

США обжаловали этот вывод в апелляционном порядке, утверждая, что, потребовав от них представить доказательства такого отсутствия, третейская группа возложила на США «неподъемное бремя». Апелляционный орган не согласился этим заявлением:
[М]ы не согласны с Соединенными Штатами, что третейская группа якобы наложила на них неподъемное бремя доказывания, потребовав доказать отсутствие [научных] исследований и докладов, которые обосновывали бы требование Японии о посортовых испытаниях. На наш взгляд, Соединенным Штатам было бы достаточно создать презумпцию отсутствия таких исследований и докладов […], что не является неподъемным бременем. В соответствии с п. 8 ст. 5 СФС-Соглашения Соединенные Штаты могли попросить Японию разъяснить причины введения требования о посортовых испытаниях […]. В этом случае Япония была бы обязана представить такие разъяснения. Непредставление Японией научных исследований или докладов в обоснование требования о посортовых испытаниях […] служило бы серьезным признаком отсутствия таких исследований или докладов. Соединенные Штаты могли бы также задать экспертам, привлеченным третейской группой, конкретные вопросы касательно существования таких научных исследований или докладов или самостоятельно представить третейской группе заключение, полученное ими у экспертов по этому вопросу.
* Доклад Апелляционного органа, Япония — Сельскохозяйственная продукция II, параграф 137 (выделение наше).
Резюме
1
Научное обоснование — центральный принцип СФС-Соглашения, сформулированный в п. 2 ст. 2.
2
Один из способов выполнить требование о научном обосновании — привести меру в полное соответствие с международным стандартом, при условии что этот стандарт обеспечивает достижение выбранного уровня защиты.
3
Заявителю, оспаривающему соответствие СФС-меры ответчика требованиям п. 2 ст. 2, необходимо доказать отсутствие рациональной или объективной связи между СФС-мерой и научными данными.
4
При наличии различных (противоречащих друг другу) научных взглядов выбор тех из них, на которых будет основана СФС-мера, остается за национальными властями государства, которое вводит меру, но соответствующие научные данные в любом случае должны характеризоваться научной и методологической строгостью, необходимой для признания их авторитетной наукой.
5
Чтобы доказать отсутствие научных данных в обоснование введенной ответчиком меры, заявитель может обратиться к ответчику с запросом о представлении таких данных. Непредставление ответчиком данных в ответ на запрос заявителя будет являться доказательством prima facie их отсутствия. Кроме того, заявитель может доказать отсутствие научных данных на основании мнений экспертов.
Контакты
По всем вопросам обращайтесь по адресу info@rovnov.com или через форму ниже
© Ю.Е. Ровнов 2020
Made on
Tilda