Регионализация

Изначально регионализация (синонимы: зонирование, районирование) — это инструмент контроля за распространением болезни путем отделения пораженных территорий от непораженных исходя из эпидемиологии (эпизоотологии) болезни, т.е. закономерностей ее распространения. Изолирование очага болезни или неблагополучного района позволяет предотвратить распространение болезни и ее возбудителя, а значит — не допустить и нарастания связанного с болезнью биологического и экономического ущерба. Кроме того, регионализация позволяет государству не расточать ограниченные ресурсы, направляемые на контроль болезни и ее эрадикацию (искоренение), а сосредоточить усилия лишь на пораженных или граничащих с ними областях.
В последние десятилетия регионализация приобрела значение и в международной торговле. Она позволяет торговым партнерам не прерывать движение товаров даже при возникновении болезни в стране-экспортере: экспорт может продолжаться, как минимум, из непораженных регионов.

Так, принципам зонирования (т.е. присвоения разным зонам (районам, регионам) различных статусов по соответствующей болезни животных) посвящена глава 4.4 Кодекса здоровья наземных животных МЭБ (28-е издание — 2019 г.). Представители организации поясняли, что «зонирование и компартментализация ... позволяют предотвращать и контролировать распространение болезней, а также обеспечивают возможность безопасной торговли из пораженных стран».
* Доклад третейской группы, Индия — Сельскохозяйственная продукция, параграф 7.260

СФС-Соглашение обязывает импортирующих членов ВТО при применении СФС-мер учитывать регионализацию территории экспортирующих членов, т.е. ограничивать торговлю дифференцированно, сообразно риску заноса болезни (или вредителя) с той или иной территории экспортирующего члена ВТО. Соответствующие нормы закреплены в статье 6.

Статья 6
Адаптация к региональным условиям, в том числе к зонам свободным от вредителей или болезней и зонам с низкой превалентностью вредителей или болезней
1
Члены ВТО обеспечивают адаптацию своих санитарных или фитосанитарных мер к санитарным или фитосанитарным характеристикам района — страны целиком, части страны, нескольких стран целиком или нескольких частей нескольких стран, — из которого товар происходит и в который он направляется. Оценивая санитарные или фитосанитарные характеристики региона, члены ВТО принимают во внимание, среди прочего, превалентность конкретных вредителей или заболеваний, наличие программ искоренения или контроля, а также соответствующие критерии или руководства, разработанные соответствующими международными организациями.
2
Члены ВТО, в частности, признают концепции зон свободных от вредителей или болезней и зон с низкой превалентностью вредителей или болезней. При определении таких зон за основу берутся такие факторы, как география, экосистемы, эпидемиологический надзор и эффективность санитарного или фитосанитарного контроля.
3
Экспортирующие члены ВТО, утверждающие, что зоны на их территориях являются зонами свободными от вредителей или болезней или зонами с низкой превалентностью вредителей или болезней, представляют необходимые доказательства этого с тем, чтобы объективно продемонстрировать импортирующему члену ВТО, что такие зоны являются свободными от вредителей или болезней или зонами с низкой превалентностью вредителей или болезней и, вероятно, останутся таковыми. С этой целью импортирующему члену ВТО предоставляется, по запросу, разумный доступ для проведения инспекций, испытаний и других соответствующих процедур.
На сегодняшний день рассмотрены уже три спора, в которых фигурировали заявления о нарушении ответчиком обязательств по ст. 6: Индия — Сельскохозяйственная продукция, США — Животные, Россия — Свиноводческая продукция. Все доклады третейских групп и Апелляционного органа по ним были опубликованы в период с 2014 по 2018 гг.
1. Содержание обязательств
П. 1 ст. 6
П. 1 ст. 6 СФС-Соглашения устанавливает обязательство членов ВТО по приведению их СФС-мер в соответствие с СФС-характеристиками зон, из которых и в которые направляется товар. Одной из таких характеристик является свобода от тех или иных вредителей или болезней или низкая превалентность (распространенность) вредителей или болезней.
* Доклад Апелляционного органа, Индия — Сельскохозяйственная продукция, параграф 5.157
Третейская группа в споре США — Животные так истолковала содержание обязательства «адаптировать» (англ. adapt) меры к СФС-характеристикам зоны:
«Адаптировать» меру означает привести эту меру в соответствие с конкретными СФС-характеристиками зоны. Если, например, зона, из которой происходит товар, характеризуется более низким уровнем риска, чем остальная территория экспортирующего члена ВТО, импортирующий член ВТО будет обязан установить менее жесткие условия импорта товаров из такой зоны. Может быть верно и обратное. Если зона, из которой происходит товар, характеризуется более высоким уровнем риска, чем остальная территория экспортирующего члена ВТО, такая СФС-характеристика может послужить основанием для особенно жестких ограничений на импорт из этой конкретной зоны. Необходимо также отметить, что в первом предложении п. 1 ст. 6 речь идет как о зоне, «из которой происходит товар», так и о зоне, «в которую товар направляется». Этот факт указывает на то, что член ВТО, осуществляющий регулирование, должен адаптировать свою меру не только к [характеристикам] зоны происхождения, но и к [характеристикам] зоны назначения товара. Если, например, СФС-статус некоей зоны на территории импортирующего члена ВТО аналогичен СФС-статусу зоны происхождения товара (например, они характеризуются одинаковой превалентностью некоего заболевания), такой член ВТО может быть обязан привести свою меру в соответствие, ослабив ограничения на импорт в такую зону.
* Доклад третейской группы, США — Животные, параграф 7.642 (выделение наше)
Третейская группа в споре Россия — Свиноводческая продукция согласилась с такой трактовкой, уточнив:
Это не означает, что страна, в которой присутствует заболевание, не может вводить те или иные требования к ввозимой продукции, направленные на предотвращение повторного заноса болезни в регионы, в которых реализуются меры контроля, или на недопущение ее попадания на благополучные территории страны-импортера. Однако наличие болезни на территории, на которую ввозится продукция, и действие на этой территории официальной программы контроля — это факторы, которые необходимо учитывать при принятии решения о том, адаптирована ли конкретная мера в отношении ввозимой продукции к СФС-характеристикам района, в который эта продукция направляется.
* Доклад третейской группы, Россия — Свиноводческая продукция, параграф 7.479
Апелляционный орган обратил внимание на длящийся характер обязательств по п. 1 ст. 6:
Обязательство, сформулированное в п. 1 ст. 6, действует не только в некий заданный момент времени (например, при принятии СФС-меры), но является длящимся. Действительно, как само понятие «адаптация», так и тот факт, что соответствующие СФС-характеристики регионов могут меняться, указывают на обязательство, которое является не статичным, а длящимся, предусматривающим такую корректировку СФС-мер с течением времени, которая обеспечивает их соответствие СФС-характеристикам зон.
* Доклад Апелляционного органа, Индия — Сельскохозяйственная продукция, параграф 5.132
Россия Свиноводческая продукция
(Russia Pigs, DS475)
Заявитель: ЕС
Ответчик: Россия
П. 2 ст. 6
В споре Россия — Свиноводческая продукция между сторонами возник спор о содержании обязательств по п. 2 ст. 6.
В ответ на заявление Европейского союза о нарушении положений п. 2 ст. 6 в связи с непризнанием отдельных зон ЕС свободными от африканской чумы свиней (АЧС) Российская Федерация, ответчик по делу, утверждала, что обязательство по п. 2 ст. 6 является обязательством о признании регионализации как абстрактной идеи, без привязки к конкретным случаям признания или непризнания статуса конкретных зон на территории экспортирующего члена ВТО.
* Доклад третейской группы, Россия — Свиноводческая продукция, параграф 7.368
В свете того, что:
в Решении Комиссии Таможенного союза № 317 признается понятие регионализации, в т.ч. при формулировании ветеринарных требований к импорту;
Меморандум 2006 г. между ЕС и РФ о принципах зонирования и регионализации в области ветеринарии содержит положения, направленные на реализацию принципов зонирования и регионализации в международном перемещении животных и продуктов животноводства между государствами-членами ЕС и Россией;
в тексте двусторонних ветеринарных сертификатов признается понятие регионализации в торговле между Россией и ЕС,
третейская группа заключила, что в правовой системе РФ признается понятие «регионализация» как абстрактная идея в значении, предусмотренном п. 2 ст. 6 СФС-Соглашения.
Однако Апелляционный орган не согласился с толкованием третейской группы:
Обязательство по п. 2 ст. 6 предполагает, что импортирующий член ВТО должен предоставить экспортирующему члену ВТО реальную возможность заявить [англ. make the claim] о том, что определенные зоны на территории экспортирующего члена ВТО благополучны по вредителю или болезни или характеризуются низкой превалентностью вредителя или болезни. Эта возможность реализуется тогда, когда импортирующий член ВТО поддерживает практику […] приема таких заявлений [англ. a practice of, or a process for, receiving such a claim] от экспортирующего члена ВТО, подпадающего под действие конкретной СФС-меры. Таким образом, обязательство по п. 2 ст. 6 является не обязательством признавать регионализацию как абстрактную идею, а обязательством реализовать на практике понятия «зоны свободные от вредителя или болезни» или «зоны с низкой превалентностью вредителя или болезни».
* Доклад Апелляционного органа, Россия — Свиноводческая продукция, параграф 5.126 (выделение наше)
Апелляционный орган выделил три способа соблюдения обязательств по п. 2 ст. 6:
1
положением в нормативно-правовой базе;
2
самой СФС-мерой;
3
практикой признания зон благополучных по вредителю или болезни или зон с низкой превалентностью вредителей или болезней.
Апелляционный орган так пояснил этот вывод:
[…] п. 2 ст. 6 не устанавливает конкретную форму признания членами ВТО понятий «зоны свободные от вредителя или болезни» или «зоны с низкой превалентностью вредителя или болезни». Поэтому мы полагаем, что такое признание может быть выражено различными способами. Часто это признание может быть реализовано в нормативно-правовой базе члена ВТО. Апелляционный орган указывал ранее, что проверка соответствия СФС-меры требованиям статей п. 1 и 2 ст. 6 упрощается тогда, когда член ВТО вводит в действие нормативную схему или структуру, которая предусматривает адаптацию СФС-мер в текущем режиме.

При этом […] в общем случае для признания соответствующих понятий по п. 2 ст. 6 наличие отдельного акта, принятого до принятия СФС-меры, не является обязательным. Поэтому при проверке соблюдения импортирующим членом ВТО требований п. 2 ст. 6 значение могут иметь и отдельные случаи признания или непризнания понятий «зоны свободные от вредителя или болезни» или «зоны с низкой превалентностью вредителя или болезни». Можно представить ситуацию, в которой признание соответствующих понятий прямо не прописано в нормативно-правовой базе, но проявляется в том, что член ВТО на практике предоставляет экспортирующему члену ВТО реальную возможность заявить о том, что определенные зоны на его территории благополучны по вредителю или болезни или характеризуются низкой превалентностью вредителя или болезни.

Таким образом, […] реальная возможность сделать такое заявление может быть предоставлена [и, таким образом, понятие регионализации может быть реализовано на практике] следующими способами (отдельно или в совокупности):
(1) положением в нормативно-правовой базе;
(2) самой СФС-мерой;
(3) практикой признания зон благополучных по вредителю или болезни или зон с низкой превалентностью вредителей или болезней.
[…] Каждый из этих трех элементов может внести разный вклад в исполнение членом ВТО требований п. 2 ст. 6.
* Доклад Апелляционного органа, Россия — Свиноводческая продукция, параграфы 5.127—5.129 (выделение наше)
Сославшись на то, что третейская группа не установила достаточный объем фактических обстоятельств по этому вопросу (т.е. не выяснила, предоставляет ли Россия реальную возможность странам-экспортерам заявить о наличии у них зон свободных от болезней), Апелляционный орган заключил, что не может прийти к тому или иному выводу о соблюдении Россией требований п. 2 ст. 6.
* Доклад Апелляционного органа, Россия — Свиноводческая продукция, параграфы 5.148—5.152
П. 3 ст. 6
В п. 3 ст. 6 установлены обязательства экспортирующего члена ВТО, исполнение которых позволяет импортирующему члену ВТО исполнить его собственные обязательства по п. 1 ст. 6:
Обязательства по п. 3 ст. 6 призваны упростить [для импортирующего члена ВТО] адаптацию его СФС-мер к СФС-характеристикам зон на территории экспортирующего члена ВТО. Последний обычно имеет наилучшие возможности для того, чтобы собрать и предоставить информацию о превалентности вредителей или болезней в зонах, расположенных на его территории. Более того, без такого содействия со стороны экспортирующего члена ВТО импортирующему члену ВТО может быть сложно определить статус таких зон по соответствующим вредителям или болезням и привести свои меры в соответствие с СФС-характеристиками этих зон.
* Доклад Апелляционного органа, Россия — Свиноводческая продукция, параграф 5.61
Доказательства, представляемые экспортирующим членом ВТО, должны быть подробными и неголословными:
[…] экспортирующий член ВТО должен представить детальные доказательства по соответствующему вредителю или болезни и затронутой ими зоне и не может ограничиться информацией общего характера или неподкрепленными утверждениями. В зависимости от обстоятельств дела в объем таких доказательств может входить научная информация лабораторного характера (например, о патогенности рассматриваемой болезни) и (или) техническая информация о ситуации на месте (например, об эффективности мер контроля за СФС-обстановкой в соответствующей зоне). […] неисчерпывающий перечень факторов, перечисленных во втором предложении п. 2 ст. 6 (география, экосистемы, эпидемиологический надзор, эффективность мер СФС-контроля), может пролить свет на то, какого характера доказательства должен представить экспортирующий член ВТО в рамках исполнения обязательств по п. 3 ст. 6.
* Доклад Апелляционного органа, Россия — Свиноводческая продукция, параграф 5.63
Как и в случае с оценкой риска, Апелляционный орган подчеркнул ограниченность мандата третейской группы при проверке соблюдения экспортирующим членом обязательств по п. 3 ст. 6:
Проверка третейской группой соблюдения экспортирующим членом ВТО обязательств по п. 3 ст. 6 должна ограничиваться оценкой того, являются ли доказательства, представленные экспортирующим членом ВТО импортирующему члену ВТО, по своему характеру, объему и качеству достаточными для того, чтобы власти импортирующего члена ВТО могли определить статус соответствующих зон на территории экспортирующего члена ВТО по соответствующему вредителю или болезни.

При этом третейская группа, проводящая проверку соблюдения обязательств по п. 3 ст. 6, не уполномочена самостоятельно определять на основании доказательств, представленных экспортирующим членом ВТО, являются ли такие зоны свободными от вредителей или болезней или зонами с низкой превалентностью вредителей или болезней и останутся ли они, вероятно, таковыми.
* Доклад Апелляционного органа, Россия — Свиноводческая продукция, параграф 5.66
Отметим, что в силу п. 3 ст. 6 экспортирующий член ВТО должен представить импортирующему члену ВТО материалы, свидетельствующие не только о том, что соответствующая зона свободна от соответствующей болезни или вредителя сегодня, но и что она, вероятно, останется (англ. likely to remain) таковой. Этим СФС-Соглашение несколько отличается от Кодекса МЭБ, где необходимость доказывать сохранение благополучного статуса в перспективе прямо не упоминается (см., например, ст. 5.3.7 «Последовательность этапов создания зоны или компартмента и получения их признания для целей международной торговли» 28-го издания Кодекса от 2019 г.).

Безусловно, предполагается, что соблюдение рекомендаций Кодекса позволит сохранить благополучный статус и в будущем. Кроме того, в соответствии с п. 1(d) ст. 5.3.7 28-го издания Кодекса от 2019 г. государство-импортер принимает решение о признании или непризнании благополучного статуса соответствующей зоны государства-экспортера по результатам оценки ветеринарных служб последнего и проведенной оценки риска, в которых возможность изменения статуса может быть учтена.

И все же отдельное упоминание в норме необходимости доказывать стабильность статуса зоны во времени важно с юридической точки зрения. Так, в споре Россия — Свиноводческая продукция третейская группа установила, что, хотя ЕС представил России доказательства того, что в Латвии были зоны свободные от АЧС, он не доказал, что они, вероятно, останутся таковыми. Среди прочего, ЕС не представил России планы раннего обнаружения, надзора и ликвидации очагов болезни, которые были необходимы РФ для оценки эффективности планов контроля АЧС в Латвии.
* Доклад третейской группы, Россия — Свиноводческая продукция, параграф 7.995
На заседании 2—3 апреля 2008 г. СФС-Комитет ВТО принял «Руководство по практической реализации статьи 6 Соглашения о применении санитарных и фитосанитарных мер», в котором, среди прочего, предлагается перечень типовых этапов процесса признания зон страны-экспортера как свободных от болезней или вредителей или характеризующихся низкой их превалентностью.
* Документ ВТО G/SPS/48 от 16 мая 2008 г.
Официальный статус МЭБ
МЭБ позволяет своим членам получить официальный статус целой страны или зон внутри страны по шести болезням животных. Седьмая болезнь, чума крупного рогатого скота (англ. rinderpest), с 2011 года считается искорененной во всем мире (Конференция ФАО приняла соответствующую декларацию).

Официальный статус является подтверждением того, что соответствующая страна или зона соответствует стандартам Кодекса здоровья наземных животных в части контроля за соответствующей болезнью. Процедуру признания инициирует соответствующее государство — член МЭБ.

С более подробной информацией об официальном статусе МЭБ, в частности по ящуру, можно ознакомиться на сайте Россельхознадзора.

По состоянию на 21 июня 2020 года Россия имеет официальный статус страны свободной от контагиозной плевропневмонии крупного рогатого скота (англ. сontagious bovine pleuropneumonia) и чумы мелких жвачных животных (англ. peste des petits ruminants) (сообщение Россельхознадзора от 18 июня 2020 г.) и страны с зоной благополучной по ящуру без вакцинации (сообщение Россельхознадзора от 19 июня 2020 г.).
Компарт-ментализация
В отличие от регионализации, под которой понимается выделение субпопуляций животных с единым статусом по той или иной болезни, в основном, по территориальному признаку, под компартментализацией понимается выделение таких субпопуляций исходя, прежде всего, из практик хозяйствования в части обеспечения биобезопасности. Другими словами, регионализация — это присвоение статусов по той или иной болезни территориям («регионам», «районам», «зонам»), а значит, и всем находящимся на таких территориях хозяйствам, а компартментализация — присвоение таких статусов отдельным хозяйствам. При этом как географические факторы, так и факторы хозяйствования играют важную роль при применении обеих концепций.
Регулирование в России
Общие принципы регионализации и компартментализации в ветеринарной сфере установлены Решением Совета ЕЭК от 10.11.2017 №79 «О Порядке взаимодействия государств – членов Евразийского экономического союза при профилактике, диагностике, локализации и ликвидации очагов особо опасных, карантинных и зоонозных болезней животных и проведения регионализации и компартментализации».

Согласно Решению, регионализация и компартментализация проводятся в соответствии с рекомендациями кодексов МЭБ (п. 24 и 40 Порядка).

В силу п. 3 ст. 2.6 федерального закона от 14.03.1993 №4979-1 «О ветеринарии» регионализация территории России по заразным болезням животных проводится в соответствии с Правилами, утвержденными приказом Минсельхоза от 14.12.2015 №635.

На основании этих актов Россельхозндазор издал Решение от 20.01.2017 об установлении статусов регионов Российской Федерации по заразным болезням животных и условиях перемещения подконтрольных госветнадзору товаров, в которое регулярно вносятся изменения в соответствии с изменением эпизоотической ситуации в регионах.

Приказом Минсельхоза России от 23 июля 2010 г. № 258 утверждены Правила определения зоосанитарного статуса свиноводческих хозяйств, а также организаций, осуществляющих убой свиней, переработку и хранение продукции свиноводства. В Правилах сказано, что определение зоосанитарного статуса хозяйств (компартментализация) производится на основе анализа рисков, связанных с распространением возбудителей заразных болезней животных. Присвоенный статус характеризует степень защищенности компартмента от таких рисков. По результатам компартментализации хозяйство относится к следующим компартментам:
a)
компартмент I — не защищенные от угроз хозяйства;
b)
компартмент II — хозяйства низкого уровня защиты;
c)
компартмент III — хозяйства среднего уровня защиты;
d)
компартмент IV — хозяйства высокого уровня защиты.
Дополнительная информация о регионализации территории России по заразным болезням животных представлена на сайте Россельхознадзора.
Международные стандарты, посвященные регионализации и компартментализации
Кодексы МЭБ (ветеринария)
Глава 4.4 «Зонирование и компартментализация» 28-го издания Кодекса здоровья наземных животных МЭБ от 2019 г.

Глава 4.1 «Зонирование и компартментализация» Кодекса здоровья водных животных МЭБ 28-го издания Кодекса здоровья наземных животных МЭБ от 2019 г.
Стандарты МККЗР (фитосанитария)
МСФМ № 4 «Требования по установлению свободных зон»

МСФМ № 10 «Требования по установлению свободных мест производства и свободных участков производства»

МСФМ № 22 «Требования по установлению зон с низкой численностью вредных организмов»

МСФМ № 26 «Установление зон свободных от плодовых мух»

МСФМ № 29 «Признание свободных зон и зон с низкой численностью вредных организмов»

Приложение «Установление зон с низкой численностью плодовых мух (Tephritidae)» к МСФМ № 35 «Системный подход к управлению фитосанитарным риском, представляемым плодовыми мухами (Tephritidae)» (ранее являлось самостоятельным МСФМ № 30)

Раздел 4.4 «Регинализация» документа «Функционирование национальной организации по карантину и защите растений», который является частью Стратегии МККЗР по развитию национального фитосанитарного потенциала, принятой на пятой сессии Комиссии МККЗР по фитосанитарным мерам в 2010 г.
Резюме
1
Члены ВТО должны приводить свои санитарные и фитосанитарные меры в соответствие с санитарными и фитосанитарными характеристиками зоны, из которой происходит и в которую направляется товар.
2
Такая зона может охватывать целую страну, часть страны, несколько стран или части нескольких стран.
3
Доказательства, предоставляемые экспортирующим членом ВТО импортирующему члену ВТО для демонстрации соответствующего статуса зон на территории первого, должны быть подробными и неголословными и не могут ограничиваться информацией общего характера или неподкрепленными утверждениями.
4
Экспортирующий член ВТО должен предоставить импортирующему члену ВТО, по запросу последнего, разумный доступ для проведения инспекций, испытаний и других соответствующих процедур в целях подтверждения статуса соответствующей зоны экспортирующего члена.
5
Обязательство об адаптации СФС-мер к характеристикам зон является длящимся, т.е. продолжает действовать в любой момент существования СФС-меры. Другими словами, изменение СФС-характеристик той или иной зоны может означает необходимость изменения СФС-меры, действующей в отношении товаров, происходящих из этой зоны или направляющихся в нее.
Контакты
По всем вопросам обращайтесь по адресу info@rovnov.com или через форму ниже
© Ю.Е. Ровнов 2020
Made on
Tilda